「대한민국헌법」(헌법 제10호, 전부개정 1987.10.29., 시행 1988.2.25.)

제정 헌법(1948.7.17.)에 규정된 교육조항(제16조)은 제5차 개정 헌법(1962.12.26./제3공화국)에 5개 조항으로 증가되었고, 제7차 개정 헌법(1972.12.27./제4공화국), 제8차 개정 헌법(1980.10.27./제5공화국), 제9차 개정 헌법(1987.10.29./제6공화국)의 6개 조항으로 개정되어 왔다.

현행 교육 헌법 조항 제31조는 제9차 개정 헌법시 대학의 자율성 보장을 추가한 것으로 다음과 같다.

제31조 ① 모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다. ② 모든 국민은 그 보호하는 자녀에게 적어도 초등교육과 법률이 정하는 교육을 받게 할 의무를 진다. ③ 의무교육은 무상으로 한다. ④ 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다. ⑤ 국가는 평생교육을 진흥하여야 한다. ⑥ 학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다.

1. 헌법의 교육조항의 의의 : 국민의 교육기본권 보장

국법질서의 근원으로서 헌법은 교육에 대하여 1948년 제정 헌법 이래로 ‘교육을 받을 권리’로 규정되어왔다. 대부분의 헌법학자들은 헌법의 교육조항을 충실하게 문리해석하여 ‘교육을 받을 권리’로 표현하고 있고, 그동안 수학권(修學權;권영성) 혹은 학습권(學習權;김철수)으로 해석되었으나 최근 학계에서는 교육기본권(敎育基本權;신현직)으로 받아들여지고 있고 헌법재판소도 이를 인용하기도 한다.

교육기본권은 아동·학생의 교육권으로 일컬어지는 학습권(學習權)과 교육구성원인 교원 및 교육기관 설립주체의 교육권을 포괄하는 상위 개념으로 설정되기도 한다.

학습과 교육은 헌법상의 최고 이념이자 인권의 궁극 목적인 ‘인간으로서의 존엄과 가치’를 실현하기위한 것으로서 이와 관련된 헌법상의 권리들(인격권 및 행복추구권, 학문의 자유, 평등권, 사생활·양심·종교·표현·직업선택의 자유, 인간다운 생활을 누릴 권리, 근로의 권리, 환경권, 평화적 생존권 등)은 최광의의 교육기본권 내용이다. 정의하면 교육기본권이란 ‘인간이 인간으로서 살아가는데 기초로서 필요한 생래적 권리(인권)의 실현을 위해 헌법상 보장된 교육에 관한 기본적 인권’을 말한다.

‘교육을 받을 권리’의 내용에 대하여 헌법학자들은 기회균등과 교육시설에의 참여 청구권(허영), 학습권(수학권), 학교선택권, 교육권(수업권)으로 규정(김철수)하거나, 교육평등 및 교육외적 조건의 정비요구권(권영성)으로, 교육기회 접근권과 교육내용 권리(정재황)로, 수학권 및 부모의 자녀교육권(정종섭)으로 제시하기도 한다. ‘교육의 권리’로 명명하여 교육의 자유, 교육기회균등, 교육여건 조성의 국가의무, 교육의 자주성 등으로 예시(장영수)하기도 한다. 헌법 규정을 바탕으로 ‘교육기본권’의 내용을 종합하면, 학습권(평생 학습의 자유와 권리), 교육의 자유, 교육의 평등, 교육청구권 등으로 나뉜다.

2. 헌법의 교육조항의 결정 배경 : 임시정부의 영향에 따른 최소한 초등교육 무상 의무의 원칙

제정 헌법(1948.7.17.)은 제16조에서 “모든 국민은 균등하게 교육을 받을 권리가 있다. 적어도 초등교육은 의무적이며 무상으로 한다. 모든 교육기관은 국가의 감독을 받으며 교육제도는 법률로써 정한다”고 규정하였다. 이를 통해 교육에 관한 헌법 정신은 ⓐ 국민의 교육수권, ⓑ 최소한 초등 의무교육의 무상원칙, ⓒ 국가의 교육기관 감독권, ⓓ 교육제도의 법률주의라는 4대 원칙을 천명하였다.

균등한 교육기회의 보장이라는 교육조항의 방침은 미군정의 미국식 민주주의 교육의 영향도 있었지만, 임시정부의 헌장과 건국강령 등에 나타난 취학의무-학권(學權)-취학요구권의 연장선에서 볼 필요가 있다. 즉, 상해 임시정부의 헌법 ｢대한민국임시헌장｣(1919.4.11.) 제6조에서 교육을 납세와 국방과 더불어 국민의 3대 의무로 규정된 후 9월 개정시 제10조 제3항에서는 ‘보통교육을 받을 의무’로 표현하였고, ｢대한민국건국강령｣(1941.11.25.) 총강 제6항에서는 공비(公費)교육으로써 학권을 균등히 보장한다고하여 의무가 아닌 ‘권리로서의 교육’으로 규정하기도 했다. 이후 ｢대한민국임시헌장｣(1944.4.22.) 제3조 제3항에서는 ‘취학을 요구할 권리’까지 확대하여 규정했다. 또한 당시 일본국헌법(1946.5.16. 제국의회 의결, 1946.11.3. 공포, 1947.5.3. 시행) 역시 제26조 제1항에서 “모든 국민은 법률이 정한 바에 의해 그 능력에 따라 균등한 교육을 받을 권리를 갖는다.”고 규정했는데 이러한 유사성은 당시 양국이 모두 미군정 하에서 새로운 자유민주주의 헌법 제정을 목표로 제국주의적 교육 대신 미국식 교육제도를 도입하려는 것과 맥락을 같이했던 것으로 해석할 수 있다.

3. 헌법의 교육조항의 경과 및 의미 : 교육의 자주성·전문성·중립성 및 평생교육의 강조

헌법의 교육조항 개정은 제정 헌법으로부터 9차 개정 중 5번 있었고, 1개에서 6개 조항으로 증가했다. 1961년의 제3공화국 헌법(5차 개정)은 5개 조항(제27조)으로 구체화하여 균등하게 교육을 받을 권리의 수식어에 ‘능력에 따라’가 추가되었다. 동시에 ‘교육의 자주성과 정치적 중립성’을 처음으로 규정하였다. 그러나, 현실 측면에서는 지방자치의 미실시로 교육분권은 진척되지 못했고, 교육을 정치로부터 보호하려는 정치적 중립은 다른 한편으로는 교원에게 일체의 정치활동을 제한하는 근거가 되기도 했다. 이어진 1972년의 제4공화국 유신헌법 개정은 의무교육의 적용 범위를 초등교육 이외에도 법률이 정한 교육으로 확대하는 변화가 있었다.

헌법의 교육조항에서 가장 많은 변화가 있었던 것은 1980년 제5공화국 헌법 개정(제8차)에서였다. 기존의 ‘교육의 자주성과 정치적 중립성 보장’ 조항에 전문성을 추가하는 한편, 이들의 보장 방법을 법률 유보방법(…은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다)으로써 규정(제29조4항)하였다. 이를 근거로 교육활동의 전문성을 높이기 위한 입법 조치(교권보호규정 및 교원지위향상특별법등)가 있었던 것도 사실이지만 법률유보조항은 헌법재판에서 여전히 교원의 기본권을 제한하는 논거가 되기도 하였다. 또한 국가의 평생교육 진흥 의무 규정(제29조 5항)을 신설하여 사회교육법(현 평생교육법) 제정을 필두로 사회교육(오늘날의 평생교육)의 진흥의 헌법적 기초를 다졌다. 물론, 헌법의 평생교육은 이른바 가정교육, 학교교육, 사회교육이라는 전 생애에 걸친 교육의 진흥을 의미한다. 제29조 제6항에는 법률의 위임 사항에 교육재정과 교원의 지위에 관한 사항이 추가되었는데 이를 계기로 교육재원 확보를 위한 법률(교육세법, 교육환경개선특별회계법, 지방교육양여금법 등)이 제정되었다. 교원지위에 관한 기본적인 사항의 법률주의 규정에 따라, 교육공무원법, 사립학교법, 교원지위향상법 등이 제정되었다.

한편, 제6공화국을 출범시킨 제9차 개정에서는 대통령 직선 단임제 개정이 주요 관심 사항이었던 만큼, 교육분야에서는 대학의 자율성 보장이 추가되는 정도였다. 이 규정은 학문의 자유에 대한 보충적 규정으로 해석되기도 하나 헌법재판소는 대학입시요강에 대한 헌법재판에 있어서 이 조항에 근거하여 대학기관이 누리는 헌법상의 기본권으로 인정하기도 했다.

헌법상 교육 조항의 지금까지의 네 번의 변화과정은 국민의 기본권 보장을 강화하는 헌법 개정의 흐름 속에서 교육에 관한 권리와 자유도 강화되었다고 평가할 수 있다. 또한 의무교육의 확대는 교육에 관한 국민의 권리에 사회권으로서의 성격을 강화한 것이라 할 수 있고, 평생교육에 대한 국가의 진흥의무 역시 교육에 대한 관점이 생활복지 및 인권으로서 자리 잡아가는 과정이라고 평가 할 수 있다.

지금까지 설명된 헌법의 교육관계 조항의 변천을 표로써 나타내면 다음 표와 같다.

출처: 고전, 『한국교육법학』, 박영사, 2022, 189-190쪽.

4. 현행 헌법의 교육조항 제31조의 개관 및 해석

헌법 제31조 제1항(모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다)은 학습권 중심의 교육기본권을 보장한 규정이다. 이 규정은 교육의 자유와 교육청구권의 근거가 되며, 교육에서의 평등원칙을 포함한다. 여기서 ‘능력’은 일신 전속적인 수학능력을 비롯한 정신적․육체적 능력을 말하며 사회적 신분이나 경제적 능력은 배제된다. ‘균등하게’는 지역적․학교 종별로 적정하게 교육기회를 분포토록 하는 것이며, 능력의 차이에 따른 영재교육, 학습부진아교육, 적극적 평등 정책(도서벽지·다문화가정·도시빈민을 위한 교육격차 해소 정책 등)의 근거가 되기도 한다.

제2항(모든 국민은 그 보호하는 자녀에게 적어도 초등교육과 법률이 정하는 교육을 받게 할 의무를 진다)과 제3항(의무교육은 무상으로 한다)은 의무교육을 받게 할 책임이 일차적으로 보호자에게 있음을 선언한 것이다. 현재 의무교육과 동시에 실시되는 무상교육은 초등학교 6년, 중학교 3년 과정이다. 초등학교 취학 직전 3년의 영․유아교육과 고등학교 교육에 대하여는 의무교육은 아니지만 무상교육이 실시되고 있다.

제4항(교육의 자주성․전문성․정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다)은 교육법이 포함하여야 할 핵심 가치이다. 헌법에 반영된 대표적인 교육조리(敎育條里)라 할 수 있고, 교육활동의 수행 및 교육제도 운영에 있어서 지켜져야 할 기본 원칙이다. 다만 그것이 법률유보 방식을 취하여 제도보장(지방교육자치제 및 학교자치등)의 근거가 되기도 하지만, 경우에 따라서는 기본권 제한(교원의 노동운제 제한 및 정치활동의 금지 등)의 근거가 되기도 한다.

제5항(국가는 평생교육을 진흥하여야 한다)은 학교교육 뿐만 아니라 가정교육, 사회교육, 성인교육, 직업교육 등 교육활동이 이루어지는 전 영역과 개인의 전 생애에 걸쳐 교육기회를 보장받도록 할 책임이 국가에 있음을 선언하고 있다. 최근에는 지방자치단체의 역할분담도 새롭게 강조되고 있다.

헌법 제31조 제6항(학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다)은 교육제도에 관한 기본적인 사항은 입법기관에서 정함을 원칙으로 한다는 뜻이다. 이를 ‘교육제도 법률주의(法律主義)’ 라 한다. 특히, 헌법상 교원 지위에 대한 법률주의의 선언은 한국 헌법의 특징으로, 교육전문가로서의 지위를 보장함으로써 교육의 자주성․전문성․중립성을 담보하려는 취지이다. 이에 근거하여 제정된 대표적은 법률은 교육기본법으로서 ‘교육에 관한 국민의 권리·의무 및 국가·지방자치단체의 책임을 정하고 교육제도와 그 운영에 관한 기본적 사항을 규정’하고 있다.

5. 헌법의 교육조항에 대한 개정 논의 : 국회 헌법개정 위원회 및 학계

국회 헌법개정자문위원회(김철수위원장)는 ‘활동결과 보고서’(2014.7)를 통해, 교육을 받을 권리의 주체를 ‘국민’에서 ‘사람’으로 확대할 것, 체계상 국가의 교육진흥의무(제5항)를 교육의 자주성등(제4항)보다 먼저 규정할 것, 다양한 분야에 대한 교육 요구를 반영할 수 있도록 국가의 교육진흥의무의 대상을 평생교육뿐만이 아니라 직업교육, 민주시민교육, 사회교육으로 확대 할 것, 교육의 자주성 등의 보장에 관한 규정 형식을 원칙적 보장에 보다 적합한 표현 방식(구체적인 내용은 법률로 정한다)으로 변경할 것, 그리고 교육제도, 교육재정, 교원의 지위 등 교육에 관한 법정주의 표현을 정비하는 것 등을 제안했다.

고전(2017)은 ‘국민의 권리에서 모든 사람의 권리로 확대’, ‘교육을 받을 권리’에서 ‘학습할 자유와 권리’로의 전환, ‘보호자의 가정교육 학교교육에서의 권리와 책임 보완’, ‘국가주도 의무무상교육’에서 ‘무상 공공부담의 국민공통 공교육과정으로의 전환’, ‘교육법제화 원리로서 교육조리의 보완’, ‘국가와 지방자치단체의 역할분담과 상호협력, 교육자치의 보장, 평생 학습 진흥의 의무’ 그리고 ‘교육기본법의 제정 근거’ 등을 제안한 바 있다.

무엇보다도 총제적 기본권으로서 교육기본권을 포괄하는 방향과 교육당사자 간의 권리·의무·책임 관계를 조화롭게 설정하는 것이 개정 논의의 주된 방향이라고 할 수 있다. 헌법의 교육조항에 대한 개정 문제는 학습권과 교육권을 포함한 인권 실현을 위한 매우 종합적인 기본권으로서 국민생활 및 복지에 미치는 영향이 매우 직접적이면서 광범위하므로 신중하게 접근되어야 한다. 

고전, 『한국교육법학』, 박영사, 2022.

고전, 「교육기본권 관점에서의 헌법 개정 논의」,『교육법학연구』29(2), 2017.

고전, 「헌법정신 관점에서의 교육기본법 개정 논의」,『교육법학연구』30(1), 2018.

노기호, 『교육권론』, 집문당, 2008.

대한교육법학회 편, 『교육법의 이해와 실제』, 교육과학사, 2022.

대한교육법학회 편, 『교육법의 연구동향』, 한국학술정보, 2017.

정필운, 『전환기의 교육헌법』, 박영사, 2022.

국가법령정보센터(법률검색) https://www.law.go.kr/