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지방행정
특별자치도
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주제설명
근거
「지방자치법」(2015년 6월 4일 시행, 법률 제12738호, 2014년 6월 3일 타법개정)
「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(약칭 : 제주특별법)」(2016년 1월 25일 시행, 법률 제13426호, 2015년 7월 24일 전부개정)
배경
지방자치의 발전을 위하여 중앙정부는 중앙권한의 지방이양 등을 통하여 지속적으로 자치권을 확대하여 왔다. 특별자치도는 향후 보다 확대될 자치권의 부여에 선행하여 시범적으로 특별자치도를 선정, 사전적으로 시행하여 봄으로써 보완과제의 발굴·대처를 통하여 전국적인 확대에 대비하고자 하는 목적에서 준비되었다. 이와 함께 제주도의 국제도시 추진과정에 시너지 효과를 부여하고자 하는 점 또한 주요한 목적 중 하나이다.
경과
2003년 노무현 대통령의 제주지역방문 토론회에서 제주도를 분권 및 지방자치의 시범도로 추진할 것이 표명된 이래 이에 대한 준비작업을 거쳐 2005년 7월 27일 제주특별자치도 설치와 관련된 주민투표가 실시되었다. 주민투표결과를 토대로, 2006년 제정된 「제주도 행정체제 등에 관한 특별법」, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」, 「지방자치법 일부 개정법률」 등 일련의 법적 근거에 의하여 2003년 7월 1일 제주특별자치도가 출범하였다.
내용
특별자치도는 도와 기능적으로 거의 동일하지만, 관련 법률에 의거해 고도의 자치권이 보장되는 자치단체로 제주특별자치도가 유일하다. 「지방자치법」 제174조 제2항은 “제주특별자치도의 지위·조직 및 행정·재정 등의 운영에 대하여는 행정체제의 특수성을 고려하여 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있다”라고 규정하고 있다. 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제10조 제3항은 “제주자치도는 이 법이 정하는 범위 안에서 특수한 지위를 가진다”라고 하여, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」이 정하는 범위 내에서 「지방자치법」이 정하는 광역지방자치단체와 다른 ‘특수한 지위’를 규정하고 있다. 이러한 특수한 지위는 「지방자치법」 제174조가 정하는 것에서 보는 바와 같이 ‘행정체제의 특수성’을 고려하여 보장되는, 즉 그 지위·조직 및 행정과 재정 등의 운영에 대한 특례를 통하여 보장된다.
구체적으로 행정조직의 구성과 관련해서는 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제15조 제1항은 “제주자치도는 지방자치법 제2조 제1항 및 제3조 제2항의 규정에도 불구하고 그 관할구역 안에 지방자치단체인 시와 군을 두지 아니한다”라고 규정하고 있는 바, 광역지방자치단체의 관할 내에 설치된 4개의 시·군을 폐지하고 제주특별자치도로의 행정 체제의 단층화를 형성하고 있다. 다음 사무특례의 경우 여타 광역자치단체와 달리 「제주특별자치도법」에서 정하고 있는 국가와 특별자치도의 관계에서 출발한다.
「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제4조는 제주특별자치도에 대한 국가의 책무를 다음과 같이 규정하고 있다. ①국가는 제주특별자치도의 지방자치의 보장 및 국제자유도시의 실현에 필요한 관련 법령의 지속적인 정비 등 입법·행정상 조치를 하여야 한다. ②국가는 제주특별자치도의 운영 목표 및 그 목표 달성도에 대한 평가 등을 통하여 제주특별자치도의 선진적인 지방분권의 실현과 국제자유도시의 조성을 위한 방안 및 시책을 마련하여야 한다. ③국가는 제주특별자치도의 자발적인 성과 제고 노력을 유발하기 위하여 국세의 세목을 이양하거나 제주특별자치도에서 징수되는 국세를 이양하는 등 행정·재정적 우대방안을 마련하여 조속히 시행하여야 한다. ④국가는 이 법의 시행으로 인하여 폐지되는 종전의 제주도가 누리던 행정·재정상의 이익을 제주특별자치도가 향유할 수 있도록 하여야 한다.
이에 대하여 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제5조에서는 국가에 대한 제주특별자치도의 책무를 규정하고 있는 바, ①제주특별자치도는 제주특별자치도에 대한 국가정책의 수립 및 시행에 적극 협력하여야 한다, ②제주특별자치도는 이 법에 따라 조례로 정하도록 하거나 정할 수 있도록 한 사항에 대하여는 이 법의 취지에 맞게 「제주특별자치도조례」를 제정·개정하거나 폐지하는 조치를 하여야 한다, ③제주특별자치도는 국무총리와 제주특별자치도의 성과목표 미 평가에 관한 협약(자치경찰 및 교육자치에 관한 사항을 포함한다)을 체결해야 한다. 이 경우 국무총리는 중앙행정기관의 권한 이양 및 규제완화 등의 결과가 제주특별자치도의 발전과 성장에 기여하고 있는지에 대한 평가와 그 평가결과에 따른 제도 보완 등에 관하여 미리 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다고 규정하고 있다.
이와 더불어 「제주특별자치도법」 제9조 제1항은 “제주특별도지사는 제주특별자치도의회 재적의원 3분의 2 이상의 동의를 얻어 제주특별자치도와 관련하여 법률에 반영할 필요가 있는 사항에 대한 의견을 지원위원회에 제출할 수 있다”라고 하여, 제주특별자치도에 대하여 법률안 제출 및 입법 반영권을 부여하고 있다.
참고자료
「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(약칭 : 제주특별법)」(2016년 1월 25일 시행, 법률 제13426호, 2015년 7월 24일 전부개정)
국무총리실·제주특별자치도, 《제주특별자치도 5년 종합평가》, 2011.
김남수, 《제주특별자치도 추진에 따른 성과와 발전 방안》, 〈제주도연구〉 통권 제39권, 2013.
집필자
권오철(한국지방행정연구원 연구위원)
최초 주제 집필
2015. 11. 23