「헌법」
「지방자치법」
「청원법」

주민청원이란 주민이 지방자치단체의 기관에 대하여 일정한 사항에 관하여 희망을 진술하는 것을 말한다. 주민은 법령에 위배되거나 재판에 간섭하는 내용이 아닌 한 어떤 사항에 대하여도 지방의회에 청원을 할 수 있다.
주민은 억울한 일을 당했을 때 국가기관이나 지방기관에 이를 해결해 달라고 요청할 수 있는 권한을 가지고 있다. 이를 청원권이라고 한다. 이 청원권은 모든 주민에게 부여된 헌법상의 권리이므로 주민의 대표기관인 지방의회에도 청원을 낼 수 있다.
지방의회에 청원이 들어오면 의회는 이것을 심사하여 해결해 주어야 하는 의무이자 권한을 가진다고 할 수 있다. 즉, 지방의회는 주민의 대표기관으로서 주민의 의사를 행정에 널리 반영시키기 위하여 단지 의회의 권한사무에 한하지 않고 널리 당해 의견제시권단체의 공무에 관하여 청원을 수리하는 권한을 갖고 있다.

청원수리권은 「지방자치법」을 통해 실현되고 있는데, 제73조의 청원서의 제출, 제74조 청원의 불수리, 제75조 청원의 심사·처리, 제76조 청원의 이송과 처리보고 등의 단계를 거치게 규정하고 있다.

1. 청원권의 의의
청원권은 대부분의 현대 국가에서 헌법상의 기본권의 하나로 보장하고 있으며, 1689년 영국의 권리장전에서 처음으로 공인되었다.
「헌법」 제26조 제1항은 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가기관에 문서로 청원할 권리를 가진다라고 하였고, 제2항에서는 국가는 청원에 대하여 심사할 의무를 진다고 규정하고 있으며, 이에 의거하여 「국회법」과 「지방자치법」에 청원에 관한 규정을 두고 있고, 지방의회에 제출되는 청원의 심사와 처리에 관하여 대부분의 지방의회에서도 청원심사규칙을 두고 있다.

2. 청원의 내용
「청원법」제4조에서는 청원할 수 있는 사항으로 ①피해의 구제, ②공무원의 비위의 시정 또는 공무원에 대한 징계나 처벌의 요구, ③법률·명령·규칙의 제정·개정 또는 폐지, ④공공의 제도 또는 시설의 운영, ⑤기타 공공기관의 권한에 속하는 사항 등을 규정하고 있다. 현실적으로 대부분의 청원사항은 지역주민을 위해 특정지역에 일정한 시설설치나 사업시행을 요구하거나 행정의 문제점을 해결하여줄 것을 요구하는 것이지만, 지방자치단체의 조례와 규칙의 제정, 개정, 폐기도 청원사항에 포함된다.

청원의 대상에서 제외되는 사항은 ①재판에 간섭하는 것, ②국가의 원수를 모독하는 것, ③동일한 내용의 청원서를 동일한 기관에 2개 이상 또는 2개 기관 이상에게 제출하는 것, ④타인을 모해할 목적으로 허위의 사실을 적시한 청원, ⑤법령에 위배되는 내용의 청원, ⑥국가기관을 모독하는 청원 등이며, 청원의 내용이 이에 해당하는 경우 지방의회의 의장은 이를 접수하지 아니하고 그 사유를 명시하여 청원을 소개한 지방의회의원과 청원인에게 통지하여야 한다.

3. 청원서의 제출(「지방자치법」 제73조)
의회에 청원을 하고자 하는 경우에는 의회 의원의 소개로 청원서를 제출할 수 있다.
청원서에는 청원자의 성명, 주소를 기재하고 서명, 날인하여야 하며 청원의 취지와 이유를 구체적으로 명시하여야 하고 필요한 참고자료를 첨부할 수 있다. 주민이 행정기관에 청원을 할 수 있는 청원권은 헌법에 보장되어 있는 국민의 권리이다. 그러나 주민이 지방의회에 청원하고자 할 때에는 의원 1인 이상의 소개를 얻어 제출하여야 한다. 따라서 지방의원은 청원의 취지에 찬동하는 경우에 청원의 소개 의원이 될 수 있다.

그러나 청원인 거주지 선출의원이 결원이거나 청원내용을 반대하는 경우 다른 의원의 소개를 얻기가 쉽지 않고, 소개여부가 완전히 의원 개인의 임의에 맡겨져 있기 때문에 이러한 제한은 결국 청원서의 제출을 어렵게 하는 것이므로 위헌이라는 소수의견도 있고, 타공공기관의 경우에는 이러한 제한을 두고 있지 않은 것을 고려할 때, 장차 이러한 제한은 폐지하는 것이 주민의 다양한 청원을 통한 민주성 제고를 가능케 할 것이다.

형식적 요건을 갖춘 청원은 그 채택여부와 상관없이 일단 수리되어야 한다. 청원법 제9조 제1항에서는 ｢청원서를 접수한 관서가 그 주관에 속하지 아니한다고 인정할 때에는 주관관서에 이송하여야 한다｣고 규정하고 있으나, 지방의회에 제출된 청원의 경우에 의장이 수리 또는 이송여부를 결정하는 것이 아니라 의회의 심의결과에 따라 타기관으로의 이송여부를 결정하여야 한다.
지방의회에 청원을 할 수 있는 자는 당해 지방자치단체의 주민뿐만 아니라 다른 지방자치단체의 주민도 포함되며, 자연인뿐 아니라 법인도 해당되며, 외국인도 청원권이 있다고 보아야 한다.

4. 청원의 심사(「지방자치법」 제75조)
지방의회의 의장은 청원서를 접수한 뒤에 청원요지서를 작성하여 각 의원에게 인쇄 배부하고, 소관상임위원회 또는 본회의에 회부하거나 본회의의 의결을 얻어 청원심사특별위원회에 회부한다. 의회운영위원회에서 소관상임위원회를 결정하지 않은 상태에서 의장이 직접 소관위원회에 회부할 수 있다.
위원회에서는 ①심사과정에서 집행기관 및 담당부서가 이미 요구사항에 대한 조치를 완료했거나 약속한 경우 또는 이해관계자와의 타협이 완료된 경우, ②청원취지는 이유가 있으나 현지사정, 법적근거 미비, 예산사정 등의 이유 때문에 현실적으로 실현이 불가능한 경우, ③청원의 취지 및 내용이 위법이거나, 국가 또는 지방자치단체의 기본정책에 어긋나는 등 타당성이 없는 경우에는 본회의에 부의하지 아니하기로 의결하며, 본회의에 부의하기로 결정할 때에는 ①지방자치단체의 장이 처리함이 타당하다고 인정하는 청원과 ②의회에서 처리함이 타당하다고 인정하는 청원을 구별하여 의결하고 의견서를 첨부하여 본회의에 보고한다.
청원은 본회의에서 최종적으로 심의·의결하되 지방의회에서 처리함이 타당하다고 인정된 청원은 의회에서 처리하며, 지방자치단체장이 처리함이 타당하다고 인정된 청원은 의견서를 첨부하여 지방자치단체장에게 이송한다.

5. 청원의 처리(「지방자치법」 제75조)
의회에서 청원을 심사한 결과 그 내용이 타당하다고 인정하는 경우에는 청원을 채택한다. 청원의 채택은 청원 자체를 의결하는 것이 아니라 청원에 대한 의회의 공식적인 의견서를 채택하는 것이다. 즉 청원심사 후 청원 내용에 찬성을 하는 의원은 서면동의로 의견서를 발의하고 위원회 또는 본회의에서는 이에 대해 표결을 거쳐 채택한다.

심사과정에서 이의가 있는 경우에는 서면동의로 다른 내용의 의견서를 제출하여 각각에 대해 표결과정을 거쳐 확정한다. 청원의 내용이 여러 가지인 경우 의견서에서는 그 중 일부만을 포함시킬 수 있다.
본회의에서 청원에 대한 의견서를 최종적으로 채택한 경우 이를 처리하게 하기 위해 지방자치단체장에게 이송한다. 지방자치단체장은 이를 처리하고 그 결과를 지체없이 의회에 보고하는데 반드시 청원내용을 수용하여야 하는 것은 아니다. 지방자치단체장은 독자적인 권한과 책임하에 처리할 수 있다. 다만 지방자치단체장이 이송된 청원을 처리하지 않거나 지방의회의 의견서와 다른 내용을 집행하는 경우에는 서면질문을 하거나 출석을 요구하여 의견을 진술하도록 하여야 한다.

그리고 지방의회에서 자체적으로 처리함이 타당하다고 인정된 청원은 의견서를 채택하여 지방자치단체장에게 이송하지 아니하고 지방의회에서 처리한다. 예컨대 청원 내용이 조례의 제정 또는 개정을 통해서 실현될 사항이면 의원 10인이상 또는 재적의원 5분의1 이상의 연서로 조례의 제정 또는 개정안을 발의하고 의결하여 조례를 제정 또는 개정하여 처리한다.

6. 청원의 이송 및 처리보고((「지방자치법」 제76조)
지방의회가 청원을 해결해 주고자 하는 경우에 의회 자체의 힘으로 해결할 수 없는 사항은 자치단체의 장에게 이를 어떻게 처리했으면 좋겠다는 의견서를 첨부하여 보낸다. 이를 접수받은 자치단체의 장은 이를 처리한 후 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다. 그러나 자치단체의 장이 지방의회의 의견대로 청원을 꼭 처리해주어야 할 의무가 있는 것은 아니다. 왜냐하면 그 청원을 해결해주고 싶어도 법에 맞지 않거나 예산이 없거나 중앙에서 승인이나 허가를 불허하는 경우에는 지방의회의 의견에 따를 수가 없기 때문이다.

최창호《지방자치학》삼영사, 2002
김종성 ,「지방의회에의 청원제출,심사 및 처리」, 지방행정연구소, 2003
법제처(2008. 10) (http://www.moleg.go.kr/)

김주환(강남대학교 행정학과 교수)

2008. 10. 07

2014. 02. 20