1918년 조선총독부에 의해 제정된「조선임야조사령」(朝鮮林野調査令)과「조선임야조사령시행규칙」, 조선임야조사령시행수속은 1917년∼1924년에 걸쳐 실행된「임야조사사업」의 법적인 근거가 됨

「삼림법」(1908) 제19조의 지적신고를 법제화 한 이후 이어진 임적조사(1910) 및 국유임야구분조사(1911∼1924) 등은 산림소유자에 대한 개략적 파악에 머물렀고 법적 효력이 결여되었기 때문에, 임야조사사업의 예비조사로서의 성격을 가질 수밖에 없었다. 즉 임야조사사업이 시행되기 이전에 국유와 사유를 구분하는 표준을 담은 훈령「삼림산야 및 미간지국유사유구분표준」(1912)과 국유림을 요존과 불요존으로 구분하기 위한「국유임야구분조사내규」(1915) 등을 제정하여 시행하기도 하였지만, 구분 표준 간 상이한 점이 발생하여 소유권을 구분하는 실무자의 자의성이 개입될 여지가 많았다.

따라서 산림소유권에 대한 명확한 기준과 법적 효력이 결여된 상황에서 무리하게 국유림을 설정하고 불요존국유림을 일반인(특히 일본인 이민자나 자본가)에게 양여하거나 조림 대부하였던 지역은 새롭게 형성된 권리관계를 둘러싼 분쟁이 발생하게 되었다. 이러한 분쟁을 해결하는 방법은 산림소유권자를 법적으로 인정하여 보호하는 것이었으며, 이러한 시대적 상황을 반영하여 수행한 것이 임야조사사업이다. 이 사업의 결과로서 현재까지 우리나라 산림소유권의 원형이 형성되게 되었다(배재수 외, 2001).

임야조사사업은 일제가 토지조사사업(1910∼1918)에서 일단 제외하였던 임야의 조사와 함께 임야 내에 개재되어 있는 임야 이외의 토지를 조사하기 위해 시행하였다. 이 사업은 토지조사의 외업이 완료되는 1916년 시험조사가 착수되어, 1918년에 임야조사령을 제정하고 사업을 추진하여 1924년에 완료되었다. 

「조선임야조사령」은 전문 20개 조항과 부칙으로 이루어져 있다. 부속법규로는 전문 15개 조항의「조선임야령시행규칙」(1918)과 전문 117개 조항 및 부칙으로 이루어진「조선임야령시행수속」(1918), 그리고 임야조사에 관한 건(1918), 임야조사시행에 관한 건(1921) 등이 있다(조선산림회, 1935). 

임야조사사업은 산림의 경계를 확정하는 조사 측량과 소유권자를 파악하여 확정짓는 사정, 그리고 사정결과에 불복한 이의신청자의 소송을 처리 하는 재결업무의 단계로 나뉘어 실행되었다. 

조사는 시장이나 면장이 당사자의 신고에 의하여 그 소유자와 경계를 조사 측량한 후 조자서와 도면을 작성하여 도지사에게 보고하는 업무이고, 사정은 도지사가 접수한 보고를 심사하여 일정한 기준에 따라 소유자의 경계를 정하는 업무를 말한다. 그 절차는 30일 간 공시하여 일반에게 공람하도록 하였으며, 불복하는 사람은 공시기간이 끝난 후 60일 이내에 임야조사위원회에 이의신청하여 재결을 구할 수 있도록 하였다. 사업이 진행됨에 따라 이의신청 필지수가 예상보다 증가하여 사업기간의 두 차례 연장 끝에 국유임야구분조사사업과 함께 1924년까지 제1차 사정을 마치게 되었다. 공시기간 내에 이의신청이 없는 임야와 재결이 확정된 임야는 등기를 통해 사정결과대로 임야의 소유권이 확정되었다(박태식 외, 1997).

임야조사사업의 결과에 의한 실적을 보면, 약 348만필지, 약 1,630만정보의 임야가 사정되었다. 이 가운데 국유로 사정된 면적은 약 956만정보로 전체 산림면적의 58.6%를 차지하였다. 이 중에는 이후 특별연고산림으로 분류되어 대부분 사유로 전환되거나 해체되는 “연고자가 있는 임야” 약 338만정보가 포함되었다.

<표 1> 임야조사사업의 실적

자료: 조선총독부《朝鮮の林業》, 1929

민유로 사정된 임야는「삼림법」(1908) 제19조 지적신고조항에 의해 신고된 220만 정보보다 약 440만정보나 더 많은 660만정보였다. 민유림 면적이 이렇게 증가한 이유는 

첫째, 조선임야조사령 제10조에 의하여 삼림법 제19조의 규정에 따라 지적신고를 하지 않아 국유로 귀속된 임야에 대해 구소유자 또는 그 상속인의 소유로서 사정하여, 새로이 136만정보의 민유림이 증가한 것을 들 수 있다. 이러한 사실로부터 지적신고기간에 여러 이유로 신고를 하지 않은 미신고자가 많았다는 것을 알 수 있다.

둘째, 제1종 불요존국유림으로 구분된 산림이 일반인에게 양여되었거나 조림대부 후 성공 양여되어 소유권이 민간으로 넘어간 산림이 상당하였다는 사실이다. 1923년까지 불요존림이 양여된 총면적은 967,143정보로, 그 중에는 일본인이 양여 받은 530,579정보가 포함되어 있다.

셋째, 1924년 임야조사사업이 완료되는 시점에서의 정확한 처분면적은 알 수 없지만 「국유삼림미간지 및 삼림산물특별처분령」(1912) 제1조에 의해 상당한 면적이 유상 또는 무상으로 처분되었다. 일제하 전기간 동안 이 칙령에 의해 연고자에게 매각 또는 양여된 총면적이 약 330만정보라는 통계를 볼 때, 1924년까지 많은 면적이 연고자에게 무상 또는 유상으로 처분되어 민유화되었다고 볼 수 있다.

이와 같은 임야조사사업은 결과적으로 일제의 식민지 산림수탈 목적 하에 임야에 지번제(地番制)를 창설하여 국유임야에 대한 명확한 권리확보 및 이용 상의 편의를 도모하였고, 대량 창출된 국유림의 양여나 조림대부 등을 통해 일본인 이민과 자본가들에게 한국 내 산림의 분급을 도모함과 함께, 산림소유권을 합법적으로 보장해 줄 수 있게 되었다. 이에 따라 산림은 농지와 마찬가지로 법적 보호 아래 거래될 수 있었고, 기존의 불완전한 산림소유권으로 인해 한국의 산림에 자본 투자를 꺼렸던 일본인 자본가들이 대규모로 산림을 취득하는 계기가 되었다. 또한 조선시대부터 국가의 관리 하에 있던 산림이 잘게 분할되어 현재와 같이 영세한 사유림 소유구조가 형성되는 직접적인 원인이 되었다(배재수 외, 2001).

박태식 외,《산림정책학》향문사, 1997

배재수 외,《한국의 근·현대 산림소유권 변천사》임업연구원, 2001

조선산림회,《조선임무제요》, 1935

조선총독부,《朝鮮の林業》, 1929