「양곡관리법」(1950.2.16)
「양곡관리특별회계법」(1950.5.8)
「양곡관리기금법」(1970.8.12)

쌀이 부족했던 1970년대 이중곡가제 실시는 식량증산, 농가소득증대, 소비자가계보호, 물가안정이라는 정책 목표를 비교적 효과적으로 달성하였다고 평가되고 있다.그러나 이중곡가제로 인한 재정적자 누증은 고곡가정책의 계속적 실시에 제약요인으로 인식되기 시작되었다. 더욱이 여기에 우루과이 라운드 농업협정이 타결되어 농산물 시장이 관세화 내지 개방되어야 하고 농업에 대한 각종 보조와 쌀 가격지지를 축소하지 않으면 안되게 되었다. 결국 이런 상황 변화속에서 정부는 1990년대 초부터 수매가격을 동결 내지 소폭 인상에 그치는 한편 정부정가수매량을 감축함으로써 양곡시장에 대한 정부개입을 낮추고 대신 양곡유통을 자유시장기능에 맡기는 방향으로 정책 전환을 모색하게 되었다.

1950년대, 1960년대를 거치면서 발생한 만성적인 식량부족, 식량 수입으로 인한 국제수지의 악화, 농공간의 소득 격차 심화에 직면한 정부는 이와 같은 문제들을 해소하기 위한 방법의 하나로 생산자로부터 수매 곡물가격을 인상하는 것이 필요하였다. 그런데 경제발전을 강력하게 추진하기 위해서는 저임금 기조가 필요하고, 또 이를 위해서는 저곡가를 유지하지 않으면 안된다. 이런 문제를 해결하기 위해 정부는 1969년산 보리와 쌀에 대해 이중곡가제를 실시하였다.

이중곡가제는 곡물 생산자로부터 정부가 수매하는 가격을 산지 가격보다 높게 책정하여 증산 의욕을 부추기고 농가 소득을 끌어올리는 반면 정부 방출 가격은 낮게 결정하여 소비가계의 부담을 경감하고 또한 물가에 주는 영향을 줄이는데 그 목적이 있는 제도이다. 

우리나라에서는 1969년산부터 보리와 쌀에 이중곡가제가 적용되었다. 우선 미곡의 경우를 보면 1969년산에 대한 매입가격은 정곡 80kg 가마당 5,150원인데 방출가격은 이보다 320원이 높은 5,470원으로 책정되어 두 가격간의 격차가 중간경비를 커버하지 못하여 중간경비의 일부를 양곡관리특별회계에서 부담하는 이른바 광의의 이중미가(판매가격－매입가격＜중간가격)가 실시되었다. 그리고 1970년산에 대해서는 매입가격이 가마당 7,000원인데 반해 방출가격은 이보다 500원이 낮은 6,500원으로 책정되었는데 이는우리나라 양정 사상 처음으로 협의의 이중미가(판매가격－매입가격＞중간가격)가 실시된 것이다. 그러나 1971년산 추곡에 대해서는 다시 정부방축가격이 매입가격보다 750원이 높게 결정됨으로써 가마당 738원의 중간경비를 공제하고도 12원의 이익이 발생하였다. 

실시 초기의 이런 움직임을 거쳐 1972년산부터 본격적으로 협의의 이중미가제가 시작되었는데 그 후 가격격차는 점점 확대되어 1975년산의 경우 매입가격이 19,500원인데 반해 방출가격은 16,730원으로 가마당 2,770원의 가격격차와 1,996원의 중간경비를 합쳐 가마당 4,766원의 손실을 보았다. 가마당 손실의 판매원가(수매가+중간경비)에 대한 비율을 보면 1972년산의 경우 11%이던 것이 1974년~1984년에는 25%~27%로 정부 부담률이 높아졌으며, 1985년산 이후에는 가격격차가 더욱 벌어지면서 30% 이상을 정부가 부담하게 되었다. 그러나 1990년산(1991년미곡연도)부터 정부방출 가격을 대폭 인상함으로써 정부부담률은 25% 내외로 떨어졌다. 

보리의 경우 이중가격제 실시 첫해인 1969년산에 대해 매입가격은 가마당 3,348원인데 비해 방출가격은 이보다 598원이 낮은 2,750원으로 책정되어 중간경비 430원을 합하면 가마당 1,037원의 손실이 발생한 것이다. 이후 수매가와 판매가의 가격격차는 점점 커져 가마당 손실의 판매원가(수매가+중간경비)에 대한 비율은 1970년산의 겨우 27%였던 것이 그 후 가격격차가 계속 커지면서 1980년산의 경우 52%, 1990년산에 대해서는 41%, 그리고 1996년산의 경우는 61%나 되어 보리값의 반 이상을 정부가 보조해 주었다. 보리에 대한 이중가격제 실시는 그 목적이 곡가안정이나 소비자 보호에 있다기보다는 보리 소비를 증대시키고 대신 쌀의 소비절약을 유도하는 한편 토지이용면에서 증산 잠재력이 큰 보리의 증산의욕을 고취하자는 정책적 의도에서 실시된 것이다. 

이처럼 이중곡가제는 정부가 시장가격보다 높은 가격으로 매입하고 시장가격 또는 매출원가보다 낮은 가격으로 방출하는 제도이기 때문에 필연적으로 재정적자를 발생시키는데 이것은 한국은행으로부터의 차입금이나 양곡증권 발행을 통해 조달되었으며 이중곡가제 실시로 인한 양곡관리기금의 적자액이 크게 늘어나 1990년에는 4조5천 억에 달하였다.

문팔용,〈양곡수급·관리〉《한국농정50년사》제Ⅱ권 한국농촌경제연구원,농림부, 1999
황연수,〈이중곡가제의 평가〉《한국 농업구조의 변화와 발전》한국농촌경제연구원, 2003