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재정/금융

공기업 신설

주제유형
하위주제
  • 집필 내용은 국가기록원의 공식입장과 다를 수 있습니다.
주제설명
근거
「제1차 경제개발계획」
「제2차 경제개발계획」
「제3차 경제개발계획」
「예산회계법」
「정부투자기관관리법」
배경
1960년대부터 1970년대 하반기까지는 경제개발계획이 강력하게 추진되었고, 그 전략적 수단의 일환으로 공기업이 신설되거나 확장되었다. 민간자본의 축적 수준이 낮고 민간기업가의 역량이 부족한 상태에서 정부주도형 개발전략이 추진되었지만, 민간기업 활동에 대한 재정적 금융적 지원으로 한계가 있어 정부가 직접 공기업을 설립하고 주요 산업활동을 주도하도록 하였던 것이다. 새로운 전략산업을 육성시키는 전략으로 공기업을 설립하고 이에 재정투융자를 집중시키는 정책을 사용한 대표적인 사례가 포항제철의 설립과 확장이다.
경과
1960년대와 1970년대의 국가적 목표는 고도경제성장이었다. 그러나 민간자본의 축적이 충분하지 못하고 민간기업가의 경영경험이 부족한 상태에서 정부주도의 경제개발전략이 채택되었으며, 공기업정책 역시 이러한 상황에 맞게 재조정되었다. 각종 재정, 조세, 금융수단을 동원함과 더불어 정부는 공기업의 설치 및 운영을 통해 주요 산업활동에 직접적으로 개입하거나 참여하였다．


1968년 이후 1970년대 초까지 민영화가 이루어지기도 하였다. 제조·운수 항공 분야에서 11개사의 민영화가 완료되었다. 당시 민영화의 가장 중요한 이유는 민간경영을 통한 효율성의 제고였던 것으로 알려져 있다．민영화의 방식으로는 주식 매각과 금융기관 등에 대한 현물출자를 혼합하는 방식, 그리고 다른 출자기업（산업은행，시중은행 등)에 대해 정부가 현물출자를 하는 방식이 활용되었다. 후자의 방법은 모기업이 여전히 공기업이라는 점에서 진정한 의미의 민영화라고 보기는 어렵다. 어떻든 이와 같은 민영화에 따라 1970년대 이후에는 공기업이 개입하는 영역이 줄어들었다. 그러나 공기업이 개입하는 영역 안에서의 비중이 높아졌는데, 이는 공기업의 규모가 대형화하였기 때문이다.

내용
1950년대의 공기업 민영화에 따라 1960년 36개로 줄어들었던 공기업은 이후 증가를 거듭하여 1970년에 120개에 달한 후 다시 감소 추세로 돌아섰다．1960년대와 1970년대 의 주요 공기업을 보면, 공기업이 진출한 산업은 운수업 · 에너지 · 광업 · 중공업 · 화학공업 · 건설업 · 금융업 등 거의 전 산업에 걸쳐 있다．


제1차 경제개발계획 기간(1962-1966)에 에너지공급원을 확보하기 위해 기존 기업을 통합하여 한국전력(1961), 대한석유공사(1962)를 설립하고, 기간산업을 확충하기 위해 공업제련(1961)을 개편하고, 충주비료(1961), 호남비료(1963) 등을 설립하고, 사회간접자본을 확충하고자 대한통운(1961)을 통합하여 설립하고, 대한항공(1962) 신설하였다. 제2차 경제개발계획 기간(1967-1971) 에는 수자원개발을 위해 수자원개발공사(1967)를 신설하고, 산업구조의 고도화를 위해 포항제철(1968)을 신설하고, 농어업진흥을 위해 농어촌개발공사(1967)를 신설하고 농업진흥공사(1970) 통합하여 설립하였다. 그리고 제3차 경제개발계획 기간(1972-76)에는 중화학공업의 발전을 위해 한국종합화학(1973)을 개편하여 설립하고, 국토자원의 개발을 위해 한국토지금고(1975)를 신설하고 해외개발공사(1976)를 신설하고 근로자 복지를 위해 근로복지공단(1977) 등을 신설하였다.


이 시기의 공기업 관련 정책은 「예산회계법」과 「정부투자기관관리법」에 두 법에 의해 뒷받침되고 있었다. 주무장관이 임원임면권을 행사하였고, 사장은 대통령이 임면하였다. 이사회는 상임이사로만 구성되었고, 기관장이 이사회 의장을 겸임하였다. 이러한 지배구조는 기관장 등 임원에 대한 이른바 ‘낙하산 인사’의 문제를 심각하게 부각시켰다．


이 시기의 공기업은 경제개발 목적에 기여하는 역할이 강조되었고, 정부의 강력한 사전통제를 통한 관리가 주류를 이루고 있었다. 따라서 기업으로서의 창의성이나 효율성, 외부의 환경 변화에 대응하는 유연성 등이 증대할 수 있는 기반은 없었다. 그럼에도 불구하고 1960년대와 1970년대에 공기업의 부가가치 증가율이 경제성장률을 능가하고 있었다는 것을 근거로 공기업이 우리나라 경제성장에 중요한 역할을 담당했다는 평가가 있는 반면에 공기업의 비효율성 및 주인 대리인 문제 등으로 인해 공기업이 한국경제에 많은 비효율을 초래했다는 평가도 있다.

참고자료
김명윤 《한국재정의 구조》 고려대학교 출판부, 1971
유한성 《한국재정사》 광교, 2002
재무부 《재정금융삼십년사》 1978
한국개발연구원 《한국재정40년사 제4권 재정통계(1)》 1991
한국개발연구원 《한국재정40년사 제7권 재정운용의 주요과제별 분석》 1991
한국경제60년사편찬위원회 《한국경제60년사 Ⅰ경제일반》 2010
집필자
배영목(충북대학교 경제학과 교수)
최초 주제 집필
2014. 11. 10
최초 주제 수정
2014. 12. 01