토지 및 주택관련 종합대책(1983년 4월 18일)

부동산종합대책(1985년 5월 20일)

토지과다보유세(1987년 12월 31일)

부동산대책 발표(1988년 7월 20일)

지방세제 개정(종합토지세제 도입)(1989년 6월 16일)

과다한 토지보유와 토지투기를 억제하기 위한 방안으로 도입된‘종합토지세제’ 1970년대 후반부터 논의되기 시작하였다. 정부는 토지종합세제가 보유과세를 중심으로 종합적으로 과세해야만 개발이익을 흡수하면서 지가상승에 따른 자본이익을 조세로 상쇄함으로써 불필요한 토지보유를 사전에 억제하여야 토지투기를 잠재우고 토지의 효율적 사용을 촉진할 수 있을 것으로 판단하였다. 또한 정부는 토지투기를 막기 위한 등록세, 취득세,양도소득세 등은 1회 부담에 그쳐 과대한 토지보유에는 별다른 효력이 없어 토지보유에 대한 세제에 관심을 두기 시작하였다. 정부는 1983년 4월 토지 및 주택 관련종합대책을 발표하면서 토지종합재산세의 도입을 검토하기로 하였고, 1984년 5월 부동산종합대책을 발표하면서 1986년 하반기부터 종합토지세제를 실시하기로 하였다. 정부가 도입하기로 한 토지종합세제는「지방세법」개정을 통하여 ‘토지과다보유세’는 이름으로 도입되었다.

1988년부터 시행된 토지과다보유세는 재산세를 그대로 두면서 개인의 유휴․과다보유 토지와 법인의 비업무용 토지를 대상으로 전국을 하나의 과세권으로 하여 누진세율로 합산 과세하는 것이었다. 이 세제는 전국을 과세단위로 하여 종합과세의 취지를 반영하고 있으나, 과세대상의 토지의 범위가 매우 작고 지역이 극히 한정되어 실제적으로 종합과세와는 먼 것이었다. 정부는 1988년 7월 부동산대책을 발표하면서 종합토지세를 1990년부터 시행한다고 발표하였고, 1989년 6월에는 지방세법을 개정함으로써 종합토지세제를 도입하게 되었다. 특히 정부는 그해 말에 토지공개념 관련 3개 법을 공포함으로써 재산세 토지분과 토지과다보유세를 이원화된 조세체계를 ‘종합토지세’는 단일세로 통합하는 기초를 마련하였다.

종합토지세는 개인 또는 법인 소유 토지의 전국적 합산과 누진세율의 적용으로 집약된다. 종합토지세의 과대대상은「지적법」에 의해 규정된 국내의 모든 토지이다. 하지만 과세현실을 고려하여 토지이용의 성격, 보유동기에 따라 과세를 달리 하고 있다. 종합토지세 과세대상 토지를 종합합산과세대상, 별도합산과세대상, 분리과세대상으로 구분하고 있다.

종합토지세 과세유형으로서 분리과세가 적용되는 것은 토지보유의 목적과 토지이용의 사회경제적 성격이나 조세형평상 특별히 낮은 세율이나 아니면 특별히 높은 세율로 획일적으로 처리하는 바람직한 토지가 많이 존재하기 때문이다. 예를 들어, 자경농지, 기준면적 이내의 목장용지, 특수개발림, 종중림은 분리되어 최저세율 0.2%가적용된다. 전통사찰 경내지 등은 비과세 대상이다. 일정기준이 충족되는 공장용지와 토지개발공사, 주택공사, 수자원개발공사 등 공공기관이 분양 또는 임대를 목적으로 보유되는 토지, 한국전력공사의 발전용지, 1991년부터 염전 등도 낮은 세율인 0.3%가 적용된다. 그와는 반대로 종합합산과세의 최고한계세율인 5%와 동일한 단일비폐세율이 적용되는 골프장, 별장, 오락장용토지, 기준면적을 초과하는 주거용지 등 이른바 사치성 토지가 있다.

종합합산과세는 배제되지만 그렇다고 분리하여 과세되지도 않는 토지는 별도합산 과세대상이다. 이에 속하는 토지는 일반사업용 건물의 부속토지로서 건축물 바닥면적에 일정배율을 곱한 면적을 넘지 않으면 별도합산 과세대상이 된다. 별도합산 과세대상이 되는 토지는 투기적 보유 의도가 적은 업무용 토지에 해당된다. 이 경우 한계세율이 0.3%에서 2%까지에 이른다.

분리과세되는 토지와 별도합산과세되는 토지 중 어느 유형에도 속하지 않고, 비과세 감면대상도 아닌 모든 토지는 종합합산과세의 대상이 된다. 종합합산과세에는 주거용 건축물의 부속토지, 기준면적으로 초과하는 업무용, 공장, 목장용지, 부재지주 및 법인소유 농지, 분리과세 대상에서 제외되는 임야나 대지, 잡종지 등이 포함된다. 세율은 과세표준 2천만원 이하의 최저세율 0.2%부터 50억원 초과의 최고세율 5%에 이르기까지 9단계 초과누진구조로 되어 있다.

종합토지세의 과세표준 산정의 기초가 되는 토지가액 산출에는 시장 군수 등이 조례가 정하는 바에 따라 결정한 과세시가표준이 적용되었다. 다른 국세 표준은 공시지가를 적용하여왔으나, 종합토지세는 과표현실화율이 20~30%에 불과한 과세시가표준액을 적용하여 왔다. 정부는 공시지가로 접근하는 과표현실화를 추진하여 왔으나 이 목표는 잘 달성되지 않고 있다.

종합토지세는 전국을 과세권으로 하는 종합과세이지만 시·군·구의 지방세이기 때문에 중앙정부와 지방자치단체간의 부과와 징수에서 협력이 요구된다. 중앙정부는 지방자치단체가 제공하는 토지소유에 관한 기초자료를 취합하여 소유자별 종합토지세액을 산정한 후, 이 금액을 소유토지가액에 비례하여 토지가 소재하는 지방자치단체별로 안분하며, 이를 토대로 각 자치단체가 별도로 세금을 부과․징수한다.

종합토지세제에서 가장 문제가 되는 것은 세율구조가 아니라 토지가액의 평가와 이에 기초한 과세표준의 산정이다. 공시지가제도가 정착됨에 따라 토지세제의 과표 현실화는 계속 추진되고 있으나, 조세저항 담세능력 등을 고려하여 완만히 진행되고 있다. 그러나 최근에 이르러 과세표준의 기준이 된 공시지가가 급격히 현실화됨에 따라 종합토지세제가 새로운 사회 경제적 문제로 부각되고 있다.

김동건,《현대재정학》 박영사, 2005

金東琦,《韓國地方財政學》 법문사, 2003

柳漢晟,《韓國財政史》 광교, 2002