정부가 조세를 통해 재원을 조달하는 것이 가장 바람직하나 정부지출이 급격히 확대되어 조세로 충당하지 못하는 경우에 재정적자가 발생한다. 정부가 재원을 마련하는 가장 중요한 수단은 조세이지만 조세 이외에도 수익자부담원칙에 따라 수수료나 공공요금을 책정하고 이를 통해 필요한 경비의 일부를 마련하거나 화폐를 발행하여 경비를 조달하거나 다른 경제주체로부터차입하는 방법 등이 있다. 정부가 다른 경제주체로부터 직접 차입하는 경우도 있지만 그 대신에 국공채를 발행하여 이를 시중에서 매각하거나 인수하게 하는 방법이 있다. 조세는 국가 재정수입의 가장 중요한 원천이나 공공서비스에 대한 반대급부로 강제성을 가지고 징수된다. 그러나 국공채의 발행은 고가에 강제로 배분되는 경우와 같이 강제성을 가진 경우가 없는 것은 아니나 대부분은 자발적 거래에 의존한다. 국공채를 발행할 경우 채무자인 정부는 인수자인 그 소유자에게 미래의 만기일에 원금과 이자를 지급하는 의무를 진다.

국공채는발행주체, 상환기간, 사용목적에 따라 여러 가지로 구분된다. 발행주체가 중앙정부이면 국채, 지방자치단체이면 지방채, 국내에서 자금을 조달하기 위해 발행하면 내국채, 외국으로부터 차입하기 위해 발행하면 외국채이다. 그리고 상환기간이 1년 미만이면 단기채, 1년 이상이면 장기채라고 한다. 사용목적을 기준으로 구분해 보면, 국고채라고 불리는 것으로 일반회계의 재정적자를 보전하기 위해 발행하는 일반국채가 있고, 정책사업이나 특정사업의 재원을 마련하기 위해 발행하는 사업국채 또는 기금국채가 있다. 

재정자금의 수요조절을 통해 통화정책을 효율성을 높이기 위해 발행되는 재정증권은 단기성 국채로도 구분하기도 한다. 국공채는 재정적자를 보전하기 위한 재원조달기능을 가지고 있지만 재정적자에 따른 국공채 발행은 이차적으로 경기나 이자율에 영향을 미치기 때문에 경기조절기능도 동시에 가진다.

우리나라의 국채발행은 1949년 건국국채 발행을 시작으로 20여종 발행되었다.「국채법」에 근거하여 중앙정부가 발행하는 국채로는 재정증권, 외국환평형기금채권, 국고채권, 양곡기금증권, 국민주택채권, 보상채권 등이 있다. 중앙정부가 일반회계의 재정적자를 보전하는 전통적인 의미에서 국채인 일반국채로는 건국국채, 산업부흥채권, 증발보상채권, 국고채권 등이 있었다. 이와는 달리 공기업이나 공공금융기관이 발행하는 것을 특수채라고 하는데, 이 채권으로는 통화안정증권, 토지개발채권, 산업금융채권, 전력채권, 기술개발금융채권, 장기신용채권 등이 있다.「지방재정법」에 근거하여 지방자치단체가 발행하는 채권을 지방채라고 하는데, 지하철공채, 지역개발채권, 도로공채, 상수도공채 등이 있었다.

우리나라 국채 발행의 근거는 「헌법」, 「예산회계법」, 「기업예산회계법」 및 「특별회계 및 기금설치에 관한 법률」에 근거를 두고 있다. 하지만 국채발행의 방법이나 절차는「국채법」에 규정되어 있다. 우리나라에서 발행된 주요 국채와 그 특징은 다음과 같다.

건국국채는 건국 이후 1949년 최초로 발행된 국채인데, 이 국채는 1963년까지 총 17회 발행되었다. 이 발행은 재정적자를 보전하기 위한 것이지만 전쟁에 따른 지출의 증가를 뒷받침하기도 하였다. 건국국채는 구「국채법」에 근거를 두고 있으나 처음에는 국채금특별회계에서 운용하였으나 1957년부터 일반회계로 편입되었다.

지가증권은 1950년 농지개혁의 실시로 농지를 매수당한 지주들에게 정부가 그 보상으로 교부한 국채이다. 이 지가증권은「농지개혁법」에 근거하여 발행되었고, 1961년까지 농지개혁사업특별회계에서 1962년부터는 일반회계에서 상환되었다.

산업부흥채권은 한국전쟁으로 인해 파괴된 생산시설을 복구하고 경제를 재건하는데에 필요한 기간산업에 대한 재정투융자의 재원조달을 위해 발행되었다. 이 국채는「산업부흥국채법」에 근거하며 1953년부터 1963년까지 발행되었다. 이의 상환은 금융기관에 대출된 자금의 회수와 이자로 이루어지고 나머지는 조세수입으로 이루어졌는데, 1984년에 상환이 완료되었다.

재정증권은 일반회계 또는 특별회계의 일시적인 적자재정을 보전하고 통화관리를 위해 발행된 단기채권이다. 이 채권은 1967년에 제정된「재정증권법」에 근거하여 일반회계나 특별회계의 국고출납 상의 이유에서 일시적으로 부족한 자금을 보전하기 위해 발행된 것이다.

국고채권은 건국국채 이후 일반회계의 재정적자를 보전하기 발행된 것으로 구「예산회계법」과「국채법」에 의거하고 있는데 1972년부터 발행되어 구 국고채권은 1986년 상환이 완료되었다. 정부가 1993년에「국채법」을 개정하여 단일화·표준화 된 국채를 발행하여 재정자금을 효율적으로 조달하고 시장상황에 따른 신축적인 국채발행이 가능하도록 하기 위하여 국채의 발행 및 상환을 종합하여 관리하는 국채관리기금을 설치함에 따라 농지채권, 농어촌발전기금채권, 철도채권 등의 국채를 통합하여 국채관리기금채권이라고 하였으며, 이를 1998년부터 국고채(권)으로 부르게 되었다.

그밖에 국채 발행의 배경을 보면 다음과 같다.국민투자채권은 중화학공업 등 기간산업의 장기설비투자를 지원하기위해 설치된 국민투자기금의 재원을 조달하기 위해「국민투자기금법」에 근거하여 1974년부터 발행되었다. 양곡채권은 정부가 이중곡가제 실시에 따라 발생하는 재정적자를 보전하기 위해 발행한 국채로「양곡증권법」에 근거하고 있다. 국민주택기금채권은 국민주택기금의 부족한 재원을 조달하려는 목적으로 발행되는 국채로서「주택건설촉진법」에 근거하고 있다.

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