｢지방세법｣ 일부개정 법률 제3878호 1986.12.31
｢지방세법｣ 일부개정 법률 제4128호 1989.6.16

우리나라는 1970년대의 경제고속성장에 따른 부작용으로 부의 편재와 지역간･계층간 소득격차, 그리고 인구의 도시집중현상이 가속화되는 가운데 지역개발에 편승하여 토지투기가 성행하게 된다. 각종 토지투기를 억제하기 위하여 정부는 1974년 1월 14일대통령긴급조치 제3호 및 국민생활의 안정을 위한 대통령긴급조치 제11조 제2항과 제16조 제2항에 의한 재산의 구분 및 범위에 관한 건(1974.1.14 대통령령 제7042호)에 의하여 개인의 공한지와 법인의 비업무용토지에 대하여 재산세를 중과세해오던 것을 별도의 세목으로 신설하여, 1986년 12월 31일 법률 제3878호로 공포하였으나, 대국민홍보를 위하여 1년간의 유예기간을 거쳐 1988년 1월 1일부터 토지과다보유세제도를 시행한다(권강웅, 1988:11-12). 

토지과다보유세는 토지를 많이 소유한 사람뿐만이 아니라 비싼 토지를 가지고 있으면서도 활용하지 않고 공지(空地)로 방치하는 것을 규제하는 목적도 있다. 이 제도는 토지 소유자별로 전국에 있는 토지 중 정당하게 활용하지 않는 토지를 합산하여 조세부담을 높이고, 이러한 토지소유자가 신고하지 않을 경우 불이익 처분을 받도록 법구조를 만든 것이 다른 세목의 지방세와 다른 점이다.

1989년 6월 16일「지방세법」일부개정을 통하여 토지분의 재산세와 유휴토지 및 비업무용토지를 주요대상으로 과세되고 있는 토지과다보유세를 통･폐합하어, 전국의 모든 토지를 소유자별로 합산한 후 누진세율을 적용하는 종합토지세제가 도입된다. 종합토지세제도는 토지보유정도에 따라 응능과세원칙(應能課稅原則)을 확립하고 과다한 토지보유를 억제하여 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모하는 제도이다( ｢지방세법｣ 일부개정 법률 제4128호 1989.6.16 ,개정이유)

가. 개요
토지과다보유세는 그 토지에서 실질이득이 없으나 수익세로 분류되는 지방세로, 개인･법인･단체가 소유한 토지를 방치하거나, 기준을 초과하여 보유하는 토지를 과세대상으로 하며, 전국의 토지를 합산하여 시장･군수가 부과하고 징수하는 세제이다. 이 제도는 종전에 시행되던 개인소유의 공한지와 법인소유의 비업무용토지 에 대한 중과세이며, 재산세에 대체되는 새로운 세목이다(차강석, 1987:13).

나. 토지과다보유세의 특성
토지과다보유세는 재산세와 같이 시･군세로 재산세를 보완하는 수익세적 재산과세의 특성을 가진 물세로, 재산세의 과세대상 중 토지만을 대상으로 한다. 이 제도는 토지수급의 원활화와 부동산투기의 억제에 중점을 두고 있으며, 다른 지방세목과 달리 다음과 같은 특성이 있다. 

첫째, 신고 의무화(동법 제3878호 제234조의31)하고 있다. 과세대상토지소유자는 매년 5월 1일부터 15일 이내에 토지소재지 시장 ･군수에게 신고토록 하였다. 

둘째, 과세대상토지에 대한 통지 및 이의신청(동법 제3878호 234조의33)을 규정하고 있다. 

셋째, 전국의 토지를 소유자별로 합산하여 과세한다. 넷째, 과표공제제도와 세액공제제도를 도입하였다.

다. 과세대상 및 징수
토지과다보유세는 다음 토지를 과세대상으로 한다(동법 제3878호 234조의22). 첫째, 읍 단위 이상의 도시계획구역과 대통령령으로 정하는 구역안에서 개인이 소유하는 대(垈)･공장용지･잡종지･전･답･과수원･목장용지 및 임야. 둘째, 법인 또는 단체가 소유하고 있는 토지로 토지과다보유세 과세기준일 현재 정당한 사유 없이 당해 법인 또는 단체의 사무에 직접 사용하지 않는 모든 토지이다.

토지과다보유세의 과세기준일은 매년 5월 1일로하고, 납기는 매년 9월 16일부터 9월 30일로 한다(동법 제3878호 234조의28). 그리고 시장･군수는 과세기준일로부터 30일 이내에 토지과다보유세 과세대상토지를 그 소유자에게 개별통지하거나 일정기간을 정하여 공람하여야한다(동법 제3878호 234조의33).

권강웅,《토지과다보유세》조세통람사, 1988
차강석,《토지과다보유세 실무》대한세무협회, 1978