양곡공출제는 식량부족을 해결하기 생산농민들에게 당국이 강제로 양곡을 내놓도록 하여 매입하는 제도인데 1940년대에 조선총독부와 미군정청에 의해 두 차례 실시되었다. 첫 번째는 1939년 대가뭄으로 미작이 미증유의 흉작을 겪으면서 일본에 반출할 미곡과 국내의 부족한 미곡을 우선적으로 확보하기 위해 1940미곡연도부터 실시되었고, 두 번째는해방직후 미군정청의 미곡정책 실패로 미가가 급등하고 식량부족이 심각해지자 1946년 1월부터 실시되었다.

공출은 총독부로부터 공출명령이 도에 지시되면 ‘농회나 기타 산업단체의 원조를 받아 국민정신총동원부락연맹을 단위로 하여 공출필행회(必行會)를 조직하여 총협화(總協和)의 정신에 따라 자발적으로 공출하는 방법’으로 실시되었다. 그러나 시행초기부터 ‘자발적인 공출’은 할당량 달성을 위해 무리하게 진행되었다. 특히 1942년에 한해와 수해로 지역에 따라 농작물 생산에 큰 피해가 발생하여 공출이 제대로 이루어지지 않게 되자 경찰 및 관련기관의 공출 독려원 등에 의한 공출 독촉이 심해지고 심지어 공출하지 않은 농민의 검거, 가택 수사 등도 이루어졌다. 

전쟁이 점점 장기화되자 식량공출은 더욱 강화되었고 1943미곡연도부터는 ① 공출을 부락단위로 바꾸어 부락연맹이사장이 중심이 되어 날짜를 정해 공동수하 및 공동출하를 실시하고, ② 할당출하는 부락민연대책임으로 완수하도록 하였으며, ③ 또 ‘부군, 경찰서, 곡물검사소의 직원, 그 외 자들로 부군양곡공출위원회를 조직하여 할당 적정, 공출의 완수’를 기하도록 하였다. ④ 이와 함께 공출 유인책으로 생산장려금과 출하장려금을 지급하기로 하였고, ⑤ 공출성적이 우수한 군, 읍, 면, 부락에 대해 면포, 작업화, 수건, 비료, 농기구 등을 특별 배급 또는 우선 배급하도록 각 도지사에게 지시하였다. 

농민의 자발적 공출을 강조한 총독부가 공출 실적을 높이기 위해 생산·출하장려금, 특별 배급 또는 우선 배급이라는 ‘당근’과 부락민연대책임제로 농민 상호간의 감시, 통제하도록 하고 그것을 경찰과 지방행정기관 등이 지원하는 체제를 구축해갔다. 또 1943미곡연도부터 수확직전에 공출량을 할당하던 종전의 방식 대신에 공출사전할당제가 실시되었다. 이것은 최근 수년간의 수확량 등을 고려해서 생산량을 추정하여 모를 심기 전에 할당을 정하는 것으로 ‘공출개념수량을 농민에게 미리 기억시켜 두어 농민이 항상 그 수량을 염두에 두면서 증산’하도록 유도하기 위해 실시한 것이었다. 그리고 양곡 공출을 확대하기 위해 장려금 및 보장금을 지불하는 것을 내용으로 하는‘조선에 있어 양곡의 증산 및 공출 장려에 관한 특별조치요령’이 1944년 7월에 발표되었다. 

1945년에는 전년도의 극심한 흉작으로 공출이 제대로 이루어지지 못해 1945년 일본으로 미곡 200만석을 이출하려던 계획이 어렵게 되자 공출을 위한 조치는 더욱 강화되어 1945년 5월에 결정된 미곡공출대책요강에서는 농가보유량 결정시 단순히 가족수에 의해 결정하지 않고 생산자의 영농노력을 고려하여 결정하도록 하였다. 생산자의 영농노력 고려라는 미끼를 통해 농가노동력을 생산에 최대한 투입하도록 하여 생산량과 공출량을 극대화하려는 극히 간교한 시책이었다. 또 일본으로의 반출량을 확보하기 위해 조선내 식량 소비를 줄이기 위한 긴급조치도 취하여졌다. 

전쟁 말기로 갈수록 ① 심각해지는 식량 부족을 맥류와 잡곡으로 보충하고, ② 특히 미작지대의 공출을 강화하기 위해 잡곡 관리가 필요해지고, ③ 미곡 공출을 피해 잡곡으로 전작하는 경향이 발생하자 맥류와 잡곡의 공출도 크게 늘어나 1944년에는 맥류 공출률이 38%, 잡곡 공출률이 29%에 달하였다. 맥류와 잡곡의 공출 급증은 그나마 이들 양곡에 크게 의존하고 있던 농민의 식량사정을 더욱 어렵게 만드는 것을 의미하는 것이다. 

미군정청은 1945년 10월 5일 일반고시 제1호 ‘미곡의 자유시장’을 공포하고 일제하에서 미곡의 자유유통을 제약하던 모든 규정을 폐지하였다. 그러나 인플레이션, 소비인구의 급증과 이를 예상한 미곡상의 매점매석 등으로 인해 백미 가격이 급등하면서 심각한 식량난에 직면하였다. 이에 미군정청은 1946년 1월 「미곡수집령」을 발표하고 「조선생활필수품영단」을 설치하고 미곡을 수집하기 시작하였다. 또 1946년 5월에는 식량규칙 제1호 「하곡수집」에 근거하여 하곡수집에도 착수하여 이후 그 준칙인 법령, 규칙 등이 매년 변경되긴 하였으나 미곡, 맥곡, 잡곡을 대상으로 한 곡물공출이 실질적으로 1950년 2월 「양곡관리법」이 발표되기 전까지 계속 실시되었다.

무리한 공출이 강제되어 자신들의 식량조차 확보할 수 없을 뿐만 아니라 매도대금 조차 마음대로 사용할 수 없게 되고, 경작자체도 통제되자 농민들은 ①양곡의 은닉 등 공출 기피, ②공출을 강행 당하지 않는 식량 작물로의 전작, ③타농(惰農), 태업, ④염전(厭戰) 기운 조성 등과 같은 다양한 형태로 공출에 저항하였다. 또한 식량이 배급되는 도시나 농촌의 비농가와 달리 농촌의 소농들은 공출과 소작료 지불, 각종 공과금 납부 등으로 자급 식량이 부족해져도 식량을 배급받을 수 없어 행정기관에 들이닥쳐 식량배급을 요구하는 사태도 곳곳에서 발생하였다. 

농민들의 이와 같은 행동은 전시체제하에서 총독부가 전면적으로 전개해온 공익우선, 직역봉공(職役奉公), 황국농민도 확립이라는 정책 이념을 뿌리 채 뒤흔드는 것으로 총독부로서는 농촌사회의 치안불안을 크게 우려하지 않을 수 없었다. 또 무리한 공출 강행은 결국 농업생산력의 쇠퇴를 초래하고 그것은 해방이후 한국 농업의 건전한 발달에도 심각한 영향을 미쳤다.

해방 이후에도 공출이 실시되자 일제의 공출에 시달려온 농민들은 큰 충격을 받고 격렬하게 반발하였다. 지역에 따라서는 좌익세력이 개입하여 조직적으로 공출반대투쟁을 전개하기도 하였다. 해방 직후의 혼돈된 경제, 사회 상황하에서 군정청의 강력한 공출 실시는 일제때와 마찬가지로 소농민들에게 커다란 경제적 타격을 주었고, 또한 지주층에게도 경제적 손실을 입혀 지주세력의 약화를 촉진시켰다.

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