한·중 마늘교역분쟁은 2000년 6월 한국 정부의 중국산 마늘에 대한세이프가드 발동으로 시작되어 한국산 휴대용 무선전화기와 폴리에틸렌에 대한 중국의 보복 조치로 이어지고 여러 차례의 재협상 과정을 거치며 3년을 끌다가 2003년에 종료되었다.

우루과이라운드(UR) 이후 시장개방에 따라 중국으로부터 양파, 고추, 마늘, 참깨 등 농산물의 수입이 급증하였다. 특히 국내주요 작물인 마늘 수입이 급증하였다. 1993년 UR 협상 당시 50%의 저율관세가 부과되는 최소시장접근(Minimum Market Access, MMA) 물량 초과분에 대해 396%의 고율관세를 부과했음에도 불구하고 양국간 생산비 차이로 인해 신선마늘의 수입은 1996년과 1998년 2년 사이에 4배 가까이 증가하였다. UR 협상 당시 국내 수요가 없거나 미미할 것으로 판단하여 30%의 저율관세를 허용한 냉동마늘과 초산제조마늘의 경우 1999년에는 1996년 대비 9배 이상으로 수입이 급증하였다. 중국산 마늘의 약 70%가 생산되는 산동성에서 한국시장을 겨냥하여 적극적으로 마늘을 재배하고 냉동설비 등을 설치하는 등 적극적인 수출 전략을 도입하였기 때문이었다.

중국산 마늘의 수입급증으로 수입 마늘의 국내시장 점유율은 1996년 3.3%에서 1999년 12.2%로 크게 증가하였다. 수입급증으로 국내의 농가판매가격과 도매시장가격은 1999년전년 동기 대비 42.4%와 37.9%씩 하락하였다. 중국산 마늘의 수입급증에 따라 우리나라 마늘재배농가의 피해가 확산되자 농협중앙회는 1999년 9월「대외무역법」 제26조 산업피해조사를 산업자원부 산하 무역위원회에 신청하였으며, 무역위원회는 마늘수입의 급증으로 관련 국내산업이 심각한 피해를 받고 있으며 긴급히 구제조치를 취하지 않으면 관련 국내산업의 피해가 회복하기 어려울 것으로 판단하여 1999년 10월 냉동마늘과 초산제조마늘에 한해 200일 동안 285%의 잠정긴급관세(30%에서 315%로 인상)를 기본관세에 추가하여 부과해 줄 것을 재정경제부 장관에 건의하였다.

무역위원회의 세이프가드 발동 건의 후 한국정부는 2000년 4월 24일과 5월 18일 두 차례에 걸쳐 중국정부와 실무협상을 진행하였다. 한국정부는 중국 정부에 옥수수, 참깨 수입을 늘리고 조정 관세 부과 품목의 관세를 인하시켜주는 타협안을 제시했으나 합의점을 찾지 못하고, 5월 26일 세이프가드 조치를 WTO에 정식 통보했다. 이에 따라 재정경제부 장관은 2000년 6월 1일 중국산 마늘에 대해, WTO 협정과 「대외무역법」 및 「관세법」에 근거하여 긴급관세를 부과하였다. 예컨대 냉동마늘 및 초산조제마늘의 경우 30% 기본관세에 추가하여 285%의 긴급관세를 부과하였다. 이에 대한 보복으로 중국정부는 2000년 6월 7일부터 우리나라산 휴대용 무선전화기와 폴리에틸렌에 대해 잠정수입 금지조치를 취하였다. 양국 정부는 2000년 6월 29일 북경에서 3차 한·중 마늘 협상을 재개하였다. 협상을 통해 세이프가드 기간은 당초보다 6개월 줄여 2002년 말에 종료하고, 한국산 휴대용 무선전화기와 폴리에틸렌에 대한 수입 금지조치를 중국이 해제하는 대신, 한국은 중국에서 수입되는 냉동마늘과 초산조제마늘을 매년 2만여 톤씩 수입하는 관세율쿼터(TQR)를 실시하며, 저율의 기본관세 50%로 수입 가능한 최소시장접근(MMA)물량 1,895톤을 중국산 마늘로 도입한다는 합의에 도달하였다.

이 같은 합의에 따라 일단락된 듯했던 한·중 마늘 분쟁은 2001년 4월 6일 한중 실무협상에서 중국정부가 보복조치를 재개할 것을 경고하면서 재연된다. 중국 정부는 한국 정부가 2000년에 32,000천 톤을 수입해주기로 약속하고 22,000천 톤 밖에 수입하지 않았기에 협정 위반이라고 주장한다. 이에 대해 한국 측은 2000년도 예정된 수입물량이 미소진된 이유는 도입기간이 4개월 정도(2000년 8월 2일부터 발효)였기 때문이라고 설명했다. 하지만 한국은 2000년 4월 21일 북경에서 열린 한·중 통상장관회담에서 미소진 물량(약 1만 톤)을 2001년 8월 31일까지 전량 수입하고 2001년, 2002년 쿼터물량 수입도 보장하겠다고 약속했다. 중국 측 주장에 일방적으로 굴복한 통상 협상이라는 국내적 비난이 있었지만 한·중 마늘 협상은 종결된 듯했다. 그런데 2002년 6월 28일 농협중앙회가 마늘 세이프가드를 2006년 말까지 4년 연장해줄 것을 무역위원회에 요청하면서 파문이 다시 확산된다. 한국 정부가 2000년 7월 한·중 마늘협상 타결 시 “2003년부터 마늘 세이프가드를 해제하고, 마늘수입을 민간에 맡긴다.”라는 내용의 부속서에 합의하고 이를 공개하지 않은 것이다. 이에 정치권과 농민단체는 “정부가 책임을 지고 중국과 재협상을 해 세이프가드를 4년 더 연장해야 한다.”고 주장했으나 정부가 마늘 재배 농가에 대한 지원을 약속하고 2000년 7월 한·중 마늘합의 부속서에 따라 2003년부터 중국산 마늘이 수입자유화 되었다.

한·중 양국간 교역규모가 커지면서 무역분쟁이 발생하는 것은 당연한 일이라고 할 수 있으나, 농업부문에서 양국간에 심각한 분쟁이 발생한 이유는 다음과 같다. 첫째, 산업구조적 요인이다. 중국이 값싼 농산물을 대량으로 생산할 수 있는 반면, 우리는 그렇지 못할 뿐 아니라 농업구조조정이 빠른 속도로 이루어지지 않고 있기 때문이다. 가격경쟁력의 차이와 함께 산업구조적인 측면이 근본적인 요인으로 작용하고 있다. 둘째, 제도운영적 요인이다. WTO의 수입규제수단으로 반덤핑관세와 세이프가드를 들 수 있다. 그런데 일반적으로 세이프가드는 수입피해국이 수입급증이라는 발동조건을 만족시키기가 용이하지 않으며, ‘수입과 피해간의 인과관계’도 입증하기 어렵다. 또한 무역당사국으로부터의 보복을 당하거나 보상을 해줘야 할 위험성도 있다. 셋째, 무역분쟁 대응체제에 관련된 요인이다. 무역분쟁은 재화, 서비스, 생산요소의 국제교역과정에서 국익을 극대화하려는 각국의 정책들이 조정되지 못할 때 발생한다. 결국, 무역분쟁은 각국의 정책이 통합·조정되어 운영되지 않는 한, 계속 발생할 수밖에 없는 불가피한 측면이 있다. 이는 통상정책이 결국 국익을 극대화하려는 수단이기 때문에 정책수행의 여하에 따라 이익과 손실이 극명하게 엇갈리므로 당사국으로서는 양보가 용이하지 않다는 속성 때문이다. 우리나라가 겪은 과거의 무역 분쟁의 사례들처럼 이번 한·중 마늘 교역분쟁에서도, 분쟁이 불거졌을 때에 부처간 협조 원활화가 신속히 이루어지지 못했다는 문제점이 제기되었다. 우리 정부는 언제든지 발생할 수 있는 무역분쟁에 대한 효율적이며 체계적인 대응시스템을 구축해야 한다.

박지현,《한·중 마늘 협상 타결》대외경제정책연구원, 2000
안세영,〈한·중 마늘협상에 대한 연구 : 보복위협효과를 중심으로〉《무역학회지》, 2004
최낙균,《한·중 마늘 분쟁의 평가와 교훈》대외경제정책연구원, 2000